Európai uniós és hazai jogi háttér
Az Európai Parlament választási eljárásait egyrészt a valamennyi tagállamra érvényes közös szabályokat meghatározó európai jogszabályok, másrészt államonként változó külön nemzeti rendelkezések szabályozzák.
1. Európai uniós közös szabályok és az ennek figyelembe vételével kialakított nemzeti rendszerek
Az európai uniós polgárság – amely megillet mindenkit, aki valamely tagállam állampolgára – egyik legfontosabb eleme az európai parlamenti választásokon gyakorolható választójog, vagyis az, hogy az uniós polgárok választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. (Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 20. cikk (2) bekezdés b) pont). Az EUMSZ. 22. cikk (2) bekezdése kimondja továbbá azt is, hogy minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
Az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 14. cikkének (2) – (3) bekezdése szerint „Az Európai Parlament az Unió polgárainak képviselőiből áll. A képviselők száma – az elnököt nem számítva – nem haladhatja meg a hétszázötvenet. A polgárok képviselete arányosan csökkenő módon valósul meg, ahol a tagállamonkénti alsó küszöbérték legalább hat tag. Egyik tagállamnak sem lehet több, mint kilencvenhat képviselői helye. Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon, ötéves időtartamra választják.
A fentiek végrehajtását a 76/787/ESZAK, EGK, Euratom tanácsi határozathoz csatolt, az Európai Parlament tagjainak közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány határozza meg, amelyet a későbbiekben a 2002/772/EK, Euratom határozattal jelentősen átdolgozták, illetőleg legutóbb a 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozat is módosította. A határozat bevezette az arányos képviselet, valamint a nemzeti és az európai képviselői mandátum közötti összeférhetetlenség elvét.
A képviselői helyek elosztása a tagállamok között
Az Európai Parlament összetételének megállapításáról szóló, 2018. június 28-i (EU) 2018/937 európai tanácsi határozat rögzíti az EUSZ 14. cikkének (2) bekezdésében meghatározott képviselői helyek betöltésének módját, az egyes tagállamok részesedése tekintetében a „csökkenő arányosság” elvének alkalmazásával. Az EUSZ 14. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében előírt csökkenő arányosság elve azt jelenti, hogy a helyek teljes számát a tagállamok népességének arányában osztják el, azonban a népesebb tagállamok elfogadják, hogy a kevésbé népes uniós tagállamok jobb képviselete érdekében alulreprezentáltak. Az Egyesült Királyság 2019. március 29-ei hatállyal a tervek szerint kilép az Unióból, így át kellett gondolni az üresen maradó 73 hely újraelosztását. A Parlament javaslatát követően 2018. június 28-án az Európai Tanács határozatot fogadott el a Parlament 2019. évi választásokat követő összetételéről. A parlamenti helyek száma 751-ről 705-re csökken, bizonyos tagállamok képviselői helyeinek száma pedig nő. Az egyes tagállamokban megválasztandó európai parlamenti képviselők száma a következő: Németország – 96; Franciaország – 79; Olaszország – 76; Spanyolország – 59; Lengyelország – 52; Románia – 33; Hollandia – 29; Belgium, Görögország, Magyarország, Portugália, Svédország és a Cseh Köztársaság – 21; Ausztria – 19; Bulgária – 17; Finnország, Dánia és Szlovákia – 14; Írország – 13; Horvátország – 12; Litvánia – 11; Lettország és Szlovénia – 8; Észtország – 7; Ciprus, Luxemburg és Málta – 6. Abban az esetben azonban, ha a 2019–2024 közötti parlamenti ciklus elején (azaz 2019 júniusában) az Egyesült Királyság még mindig az EU tagállama lenne, a tagállamok képviselőinek számát a 2013/312/EU európai tanácsi határozat 3. cikke határozza meg, mindaddig, amíg az Egyesült Királyság kilépése jogilag hatályba nem lép. (Magyarország képviselőinek száma azonban egyik esetben sem változik).
A választás időpontja
A 2002/772/EK, Euratom tanácsi határozattal módosított 1976-os okmány 10. és 11. cikke értelmében az európai uniós választásnak valamennyi tagállamban ugyanarra a csütörtök reggeltől az azt követő vasárnap estéig terjedő időszakra kell esnie, a pontos dátumot és időpontokat pedig az egyes tagállamok határozzák meg. 1976-ban a Tanács jelölte ki a választási időszakot az első, 1979-es parlamenti választásokra, az előző választástól számított ötéves időszak utolsó évében. A 2019. évi választásokra ennek megfelelően május 23. és 26. között kerül sor.
A választási kampányra vonatkozó szabályok
A legtöbb tagállamban az európai választási kampányokra ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint a nemzeti választásokra (pl. az engedélyezett finanszírozás, a közvetítési idő, valamint a közvélemény-kutatások eredményeinek közzététele tekintetében).
A választókerületek kijelölése
Az egyes tagállamok sajátos nemzeti helyzetükkel összhangban európai parlamenti választókerületeket alakíthatnak ki, vagy választási területüket más módon részekre oszthatják, anélkül azonban, hogy a választási rendszer arányos voltát összességében megváltoztatnák.
Az európai választásokon a legtöbb tagállam egyetlen választókerületet alakított ki. Öt tagállamban (Belgiumban, az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Írországban és Olaszországban) azonban az ország területét több regionális választókerületre osztották. Léteznek olyan választókerületek is, amelyek pusztán adminisztratív okokból vagy a pártlisták felosztása érdekében jöttek létre: (Hollandiában 19, Németországban 16 (csak a CDU/CSU számára), Lengyelországban pedig 13.)
A jelölés
Ha a nemzeti rendelkezések határidőt állapítanak meg az európai parlamenti választási jelölések benyújtására, ezt a határidőt az európai parlamenti választásoknak az adott tagállam által kitűzött időpontjánál legalább három héttel korábbi időpontként kell megállapítani.
A listás rendszer tekintetében az eu szabályozás nem határozza meg, hogy a listán csak pártok szerepelhetnek-e, illetőleg azt sem hogy a pártok közösen indulhatnak-e.
Egyes tagállamokban (Csehország, Dánia, Görögország, Hollandia, Németország és Svédország) csak politikai pártok és politikai szervezetek állíthatnak jelölteket. A többi tagállamban a jelölések akkor is benyújthatók, ha ezeket kellő számú aláírás vagy választó támogatja, egyes esetekben pedig letét is szükséges.
A tagállamok megengedhetik, hogy a szavazólapokon feltüntessék annak az európai politikai pártnak a nevét, illetve a logóját, amelyhez a nemzeti politikai párt vagy az egyéni jelölt kötődik.”
A választások lebonyolításának módja
A szavazás négy tagállamban (Belgiumban, Luxemburgban, Cipruson és Görögországban) kötelező. Ezekben az országokban a szavazási kötelezettség nemcsak az ország állampolgáraira, hanem az ott állampolgársággal nem rendelkező, nyilvántartásba vett uniós polgárokra is vonatkozik. A tagállamok – a legutóbbi módosítások alapján — lehetővé tehetik az előzetes szavazást, a postai szavazást, valamint az elektronikus és az internetes szavazást is. Amennyiben így rendelkeznek, megfelelő intézkedéseket kell elfogadniuk különösen az eredmény megbízhatóságának, a szavazás titkosságának és a személyes adatok védelmének biztosítása érdekében.
A szavazás módja
A választásoknak arányos képviseleten kell alapulniuk, és vagy listás rendszer, vagy az egyetlen átvihető szavazatos rendszer alapján kell működniük. A tagállamok az általuk elfogadott eljárás szerinti preferenciális listás szavazást is lehetővé tehetik.
A szavazók a legtöbb tagállamban preferenciális szavazatokat adhatnak le a listán szereplő nevek sorrendjének megváltoztatására. Kilenc tagállamban azonban (Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Görögországban, Portugáliában, az Egyesült Királyságban, Észtországban, Magyarországon és Romániában) a listák zártak (nincs preferenciális szavazás). Luxemburgban a választók akár különféle listák jelöltjeire szavazhatnak, Svédországban pedig további neveket vehetnek fel a listákra, vagy neveket törölhetnek ezekről. Máltán, Írországban és Észak-Írországban a választók preferenciájuk sorrendjében tüntetik fel a jelölteket (egyéni átvihető szavazat).
A választási rendszer és a küszöbértékek
A választási eljárásra – és ezen belül a szavazatok számlálására — az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók. Ezekek a nemzeti rendelkezések azonban, — amelyek adott esetben figyelembe vehetik a tagállam sajátos körülményeit, — a választási rendszer alapvetően arányos voltát azonban nem változtathatják meg.
A jelenleg hatályos szabály szerint a tagállamok maguk határozzák meg, hogy kívánnak-e küszöbértéket alkalmazni, amely maximum 5 % lehet. A 2018. július 13-i (EU, Euratom) 18/994 tanácsi határozat értelmében módosult az 1976. évi választási okmány, amely szerint (az egyetlen választókerülettel rendelkező tagállamokat is beleértve) a több mint 35 megszerezhető hellyel rendelkező választókerületekben 2 és 5% közötti, kötelező minimális szavazatküszöböt állapítottak meg. De ezt a rendelkezést csak legkésőbb a 2024-es európai választások időpontjáig kell végrehajtani.
Jelenleg is számos tagállam alkalmaz ilyen küszöbértéket, amely Franciaország egyes választókerületeiben, Litvániában, Lengyelországban, Szlovákiában, Csehországban, Romániában, Horvátországban, Lettországban és Magyarországon 5%, Ausztriában, Olaszországban és Svédországban 4%, Görögországban 3%, Cipruson pedig 1,8%. A többi tagállamok nem alkalmaz küszöbértékeket.
Az eredmények hitelesítése és közzététele
A tagállamok nem tehetik hivatalosan közzé a szavazatszámlálás eredményeit mindaddig amíg a szavazás minden tagállamban be nem fejeződik.
Dániában és Luxemburgban a nemzeti parlament hagyja jóvá a választási eredményeket, Szlovéniában pedig az országgyűlés. A végleges eredményeket Németországban a szövetségi választási hivatal főtisztviselője teszi közzé egy nappal a szavazás után. Ausztriában, Belgiumban, Csehországban, az Egyesült Királyságban, Észtországban, Finnországban, Írországban, Olaszországban és Szlovéniában ez a bíróságok feladata, és amennyiben a parlamenti határozat ellen kifogást emelnek, Németországban is ez a helyzet. Spanyolországban az eredményeket a „Junta Electoral Central” hagyja jóvá, Hollandiában, Portugáliában és Svédországban pedig egy hitelesítő bizottság.
2. Az adott tagállamban állampolgársággal nem rendelkező személyek választójoga és választhatósága
Az EUMSZ 22. cikkének (2) bekezdése szerint „minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai”. Az e jog végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket a legutóbb a 2013/1/EU tanácsi irányelvvel módosított 93/109/EK tanácsi irányelv 6. cikkében rögzítették, amely szerint „minden olyan uniós polgár, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, és akit – akár a lakóhely szerinti tagállam, akár a származás szerinti tagállam joga szerint – valamely egyedi büntetőjogi vagy polgári jogi határozat által passzív választójogától megfosztottak, a lakóhelye szerinti tagállamban tartott európai parlamenti választásokon ennek a jognak a gyakorlásából ki van zárva”.
Minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai (az EUMSZ 22. cikke). A lakóhely fogalma azonban a tagállamtól függően még mindig eltéréseket mutat. Egyes országokban a választók állandó vagy szokásos lakóhelye a választókerületben kell, hogy legyen (Észtország, Finnország, Franciaország, Lengyelország, Németország, Románia és Szlovénia), vagy életvitelszerűen ott kell tartózkodniuk (Ciprus, Dánia, az Egyesült Királyság, Görögország, Írország, Luxemburg, Svédország és Szlovákia), máshol a népesség-nyilvántartásban kell szerepelniük (Belgium és Csehország). Luxemburgban, Cipruson és Csehországban az uniós polgárok választójoga minimális tartózkodási időhöz is kötött.
Külföldi lakóhellyel rendelkező uniós polgárok választójoga a származás szerinti országban
Szinte valamennyi tagállam lehetővé teszi, hogy állampolgárai külföldről szavazzanak az európai választásokon. Belgiumban, Bulgáriában és Görögországban a külföldi lakóhellyel rendelkező állampolgárok közül csak a más uniós tagállamokban élők szavazhatnak, Dánia és Olaszország pedig a harmadik országban élő, hazájukban lakóhellyel nem rendelkező személyek meghatározott csoportjai (diplomaták és katonai személyzet) számára biztosít csupán szavazati jogot. Németország biztosítja az európai parlamenti választásokon való szavazás jogát a legalább három hónapja más uniós országban élő polgárai számára, feltéve, hogy azok szerepelnek a német választói névjegyzékben. Máltán, Írországban és Szlovákiában kizárólag az ország területén lakóhellyel rendelkező uniós polgárok rendelkeznek választójoggal.
A 76/787/tanácsi határozatot legutóbb módosító 2018/1994. tanácsi határozat lehetővé teszi, hogy a tagállamok a nemzeti választási eljárásaikkal összhangban meghozhatják az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy a harmadik országban lakóhellyel rendelkező állampolgáraik is szavazhassanak az európai parlamenti választásokon. (Ez a lehetőség azonban nem tűnik összhangban levőnek az EUMSZ 22. cikk (2) bekezdésével, amely csak annak az uniós polgárnak adja meg a választójogot, akinek lakóhelye nem olyan tagállamban van, amelynek állampolgára.)
A nem a lakóhely szerinti tagállam állampolgárának választhatósága
Az európai parlamenti választásokra vonatkozó, bármely lakóhely szerinti tagállamban gyakorolható passzív választójog a belföldi és külföldi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma alkalmazásának példája és a szabad mozgás és tartózkodás jogának szükségszerű következménye. Bármely olyan uniós polgár, aki nem állampolgára a lakóhelye szerinti tagállamnak, de a passzív választójog tekintetében teljesíti mindazokat a feltételeket, amelyeket az adott állam joga saját állampolgárai számára előír, jogosult arra, hogy a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választható legyen, kivéve, ha ezektől a jogoktól megfosztották (a 93/109/EK tanácsi irányelv 3. cikke).
Attól a valamennyi tagállamban fennálló kötelezettségtől eltekintve, mely szerint a választhatósághoz valamely tagállam állampolgárságával kell rendelkezni, a feltételek országonként változnak. Ugyanannak a választásnak az alkalmával senki nem jelöltetheti magát egynél több tagállamban (a 93/109/EK tanácsi irányelv 4. cikke). A tagállamok többségében 18 év a választhatóság alsó korhatára, kivétel ez alól Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Írország, Lengyelország, Lettország, Litvánia és Szlovákia (21 év), Románia (23 év), valamint Olaszország és Görögország (25 év).
Az a tény, hogy egyes külföldi állampolgárok a befogadó tagállamban és származási országukban is szavazhatnak, illetőleg választhatók, visszaélésekhez vezethet (ez a kettős szavazás, amely egyes tagállamokban bűncselekménynek számít). Ennek megelőzése érdekében az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 93/109/EK irányelv és azt módosító 2003/1/EK irányelv meghatározott eljárási mechanizmust írt le. E szerint a másik tagállamban aktív vagy passzív választójoggal élni kívánó, más tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgár meghatározott határidőn belül köteles meghatározott adatai megadásával, illetőleg választójogosultsága meglétéről szóló nyilatkozatával felvetetni magát az nyilvántartásba. Ennek alapján az érintett tagországok egymás közötti adatcserével biztosítják, hogy az eredeti ország nyilvántartásába az érintett személy ne kerüljön bele, illetőleg kihúzásra kerüljön abból, valamint a rendelkezésre álló adatok alapján ellenőrizzék választójogának meglétét.
3. A hazai szabályozás
A magyarországi európai parlamenti választásokon a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (Ve.) általános szabályait a XVI. fejezetben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni, speciális szabályokat tartalmaz továbbá az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló – a 2011. évi CCI. törvénnyel és a 2018. évi CXIII. törvénnyel módosított — 2003. évi CXIII. törvény.
A Ve. XVI. fejezete elsősorban adminisztratív szabályokat és határidőket tartalmaz azokra az esetekre, amikor az eu. szabály ezeknek meghatározását nemzeti hatáskörbe utalja (választás időpontjának kitűzése, jelőltállítás határideje [A listát legkésőbb a szavazást megelőző harminchetedik napon kell bejelenteni], a külföldön lakó választópolgárok bejelentkezésére vonatkozó határidők, az adataikat érintő információ-csere határideje). A választási szervekre és a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések (ezek lényegileg nem térnek el a Ve általános szabályaitól.) és itt is alapvető jelentőségű, hogy minden választási szervben (Nemzeti Választási Bizottság, területi választási bizottság és szavazatszámláló bizottság) legyen minden listát állító szervezetnek legalább egy delegált tagja.
Az európai parlamenti választásra vonatkozó lényeges speciális szabályokat az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény tartalmazza az alábbiak szerint:
„1. § A választás arányos választási rendszerben, listás szavazással történik.
(2) A választáson Magyarország területe egy választókerületet alkot.
2/A. § (1) Az Európai Parlament tagjainak választásán az választó és választható, aki Magyarországon lakóhellyel rendelkezik.
(1a) Az Európai Parlament tagjainak választásán az a magyar állampolgár is választó, aki
a) Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgár,
b) az Európai Unió területén kívüli lakóhellyel rendelkezik.
(2) Az Európai Parlament tagjainak választásán nem választható, aki jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.
Választójog
3. § (1) A választójog gyakorlása a választópolgár szabad elhatározásán alapul.
(2) A választópolgár az Európai Uniónak csak egy tagállamában gyakorolhatja választójogát.
4. § Magyarországon az Európai Parlament tagjainak választásán a választójogát gyakorolhatja
a) minden magyar választópolgár, ha nem jelezte valamely másik uniós tagállamban, hogy választójogát ott kívánja gyakorolni, valamint
b) az Európai Unió más tagállamainak minden választópolgára, ha nyilatkozatot tesz arról, hogy választójogát Magyarországon kívánja gyakorolni,
és magyarországi lakóhellyel való rendelkezését igazolja.
Jelölés
5. § (1) Listát a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint bejegyzett pártok állíthatnak. Két vagy több párt közös listát is állíthat. Ugyanaz a párt csak egy — önálló vagy közös — listát állíthat. A listán a jelöltek a párt (pártok) által bejelentett sorrendben szerepelnek.
(2) A listaállításhoz legalább 20 000 választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges.
6. § A választópolgár csak egy listán szerepelhet jelöltként.
Szavazás
7. § A választópolgár egy listára szavazhat.
A választás eredményének megállapítása
8. § (1) A megszerezhető mandátumok száma megegyezik az Európai Parlamentben Magyarország számára fenntartott képviselői helyek számával.
(2) A mandátumkiosztásban csak azok a listák vehetnek részt és szerezhetnek mandátumot, amelyek több szavazatot kaptak, mint az összes listára leadott összes érvényes szavazat 5%-a.
(3) (un. d’Hondt rendszer) A mandátumok kiosztásához össze kell állítani egy táblázatot, amelyben minden, a (2) bekezdés szerint mandátumszerzésre jogosult lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista szavazatainak száma, a második szám az adott lista szavazatai számának fele, a következő szám a harmada, negyede, ötöde stb. Minden lista számoszlopában legfeljebb annyi szám szerepelhet, mint a listán állított jelöltek száma.
(4) Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot; amelyik lista számoszlopában található, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot; amelyik lista oszlopában található, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást addig kell folytatni, míg az összes mandátumot ki nem osztották.
(5) Ha két vagy több lista számoszlopában a soron következő szám azonos, és ezzel a számmal mandátumhoz jutnának, de a megszerezhető mandátumok száma kevesebb, mint az érintett listák száma, akkor a listák sorszáma szerinti sorrendben kell elosztani a mandátumokat.
9. § A listáról a jelöltek a párt által eredetileg bejelentett sorrendben jutnak mandátumhoz
A megüresedett mandátum betöltése
10. § (1) A mandátumhoz jutott képviselő megbízatásának megszűnése esetén a mandátumot — a listán eredetileg is szereplő jelöltek közül — a párt által megnevezett, ennek hiányában a listán soron következő jelölt szerzi meg.
(2) Ha a listán nincs több jelölt, a mandátumot az a lista szerzi meg, amely a mandátumkiosztás során a 8. § (4) és (5) bekezdése szerinti eljárás folytatásával a következő mandátumot megszerezte volna. A listáról az (1) bekezdés szerinti jelölt jut mandátumhoz.”
Megjegyzés: Bár nem tartozik szorosan a jog háttér bemutatásához, a jelenleg folyó vita kapcsán, illetőleg saját meggyőződésem alapján szeretnék kitérni a közös illetőleg külön lista kérdésére két cikk ide idézésével:
